近日，江苏泗阳住建局拟解除与北京桑德环境工程有限公司、桑德泗阳水务有限公司的负责经营的14个乡镇污水处理厂特许经营权协议，取消特许经营权。
值得一提的是，这是桑德继“西安市鄠邑区水务局提前解除桑德公司特许经营协议”纠纷后，又一次颇有关注度的“政企博弈”。同样的，此次桑德与地方政府之间依旧分歧很大，双方各执一词：地方政府认为，桑德负责经营的部分污水厂出水质量长期超标，且一直未能得到有效整改。桑德环境表示，部分时段的超标现象，当地政府负有不可推卸的责任。1）进水超标导致出水超标。根据《特许经营协议》约定，进水超标与桑德方无关，应由政府方负责调查。2）政府长期拖欠污水处理费。从2015年到2018年，政府方实际上只付了200万，而理应支付污水处理费应该是1676万。其实，类似的情况在全国多有发生，只是有些没有说出来。正如清华大学的调研显示，在BOT、PPP项目中，政府变相违约变相违约多发，只不过企业一方没有选择法律程序来解决纠纷。有业内人士认为，当地方环保压力得到缓解后，当尝到自属环保平台的经济蜜糖后，地方政府将有可能产生更大的胃口，出现更多的特许经营纠纷。
一般来说，政府提前解除特许经营项目协议，都会有一些“理所当然”的理由。北控水务执行总裁李力曾指出，这个行业之所以风险比较大，就是因为本届政府要政绩透支未来，俗称“前人点菜，后人买单”。但后届政府领导上来后往往又不认，俗称“新官不理旧账”。◎ 2013年6月底，哈尔滨水基逸锦投资管理有限公司与肇东市人民政府签署了《黑龙江省肇东市净水厂及配套设施(BOT)项目特许经营协议》。2013年9月份，项目正式施工建设。2013年12月，水厂项目被叫停。期间，肇东市领导发生变更。新任领导在还未解除协议的情况下，就为水厂项目委托给另一家北京公司进行投建并运营。水基公司就此陷入与肇东市政府长达7年的持续沟通维权中......或因为政策、市场变化等原因，或为了更好统筹区域环境治理，做大做强地方环保集团，政府会对尚未到期的项目以回购方式提前解除特许经营权，双方多会以和平的方式达成和解。◎ 2020年7月8日，江苏盐城市发布《关于印发全市城镇污水处理设施一体化建设运营管理实施意见的通知》，计划成立盐城清水绿岸净水集团，统筹负责盐城全市城镇污水处理设施建设、运营和养护工作。盐城市区(不含大丰区)范围内8座城市污水处理厂、12座建制镇污水处理厂原投资主体按净资产入股市净水集团子公司。对于当前BOT、PPP等合同期内由社会资本方投资管理的污水厂，鼓励其自愿退出，经资产评估后由市净水集团全资收购。◎ 2020年4月19日，国中水务收到秦皇岛市城市管理综合行政执法局“关于市政府接管市第四污水处理厂运行管理的函”。至于强制接管的原因，政府方称，近年来污水厂运行一直处于不稳定状态，每年均有出水超标排放发生，在市城管局的多次督导、帮助下，污水厂运行管理整改效果仍未取得有效改变，并呈现恶化趋势，为避免严重环境污染事件发生，产生不良社会影响，秦皇岛市城管局代表市政府于4月20日24:00开始接管市第四污水处理厂。但政府此举并不被国中水务认可，此事也引发了行业关注与争议。◎ 2013年10月，鹏鹞集团通过仲裁起诉西宁市政府长期拖欠数千万元污水处理费，以图解决问题。2015年，鹏鹞集团陆续收到13份总计2500多万元的巨额罚款。罚款理由是，其处理的污水涉嫌超标排放。同年，西宁市政府出动公安、城管和西宁排水公司的人员近百人，进入西宁鹏鹞污水处理有限公司运营的第三污水处理厂，强制予以接管。而按照鹏鹞方的说法，污水处理厂出水超标，是因为进水已超标，无法满足设计要求。当然了，除了地方政府原因之外，也有好多是企业自身的原因。比如，因为企业资金出现问题而被迫转让项目。◎ 2021年1月25日，万邦达发布公告称，公司和全资子公司与乌兰察布市集宁区政府签订《项目回购协议书》，同意集宁区政府以13.41亿元回购乌兰察布BOT项目。万邦达表示，公司提前退出乌兰察布PPP项目，一部分原因是为公司加快盘活资产，从而防范未来长期的经营风险，进一步提升主营业务发展能力，轻装上阵以谋求未来长远发展。污水处理的特许经营权是市政公用事业特许经营中非常重要的一种特许经营权。
政府有权将应由政府控制或需要由政府实施建设的污水处理的设施移交给社会资本方进行建设和运营，但是社会投资方在建设运营期间，需要根据所签订的特许经营协议行使相应的权利和义务，并且在经营期届满后，按照合同或者协议的约定，将污水处理设施移交给政府继续进行运营和管理。那么，特许经营权下，环保企业及投资者又该如何避免“政府毁约”风险，维护自身权益呢？长期以来，许多地方政府为了获得城市污水处理行业的建设资金，常常允诺很多投资者提出的不切合实际的要求，以及过高地投资回报。就污水处理厂项目来说，政府一般会在保证水量、保证单价、特许期限等多方面进行让步。很多以BOT方式进行的项目协议均有不同程度的间接固定回报特点，具有“政府以后反悔”的潜在政策风险。清华大学曾在受国家发改委和建设部委托进行污水和垃圾处理市场化调研时发现，由于多种原因，在BOT项目中，政府变相违约己多次发生，只不过企业一方没有选择法律程序来解决纠纷。当前企业所面临的官员也不是永久的当权者，而污水处理行业项目又是20年甚至更长的服务。城市决策者大多不愿为十年甚至二十年后的水业发展负责，急于引资建设而获得业绩，是政府对投资人轻易承诺的主要动机，也是污水处理行业长效合同最大的政策风险所在。因此，环保企业应吸取教训，不过分相信不合理的承诺，追求不合理的风险转移。一般来说，竞争是指污水处理行业市场主体之间的较量。而在中国，由于市场主体的缺少，竞争常演变为企业与政府之间的博弈。正因为如此，部分投资者常利用其与政府相比在信息、经验、财富、影响等多方面的不对称优势与地方政府签订了许多不合理的条款，比如特许权授予期限、保证水量、价格调整机制等方面。这种条件下产生的项目稳定运营的基础往往十分脆弱。常出现前一届政府在第一轮博弈中失去的利益，后任政府会想办法再搏回来的情况。投资者要主动引导完善特许经营协议，与政府部门及时研究特许权应用出现的新问题，积极承担起社会责任完成工作，做好污水处理达标工作，通过特许权方式来提高污水处理行业的运行效率，让公众在少量支付下得到优质的产品和服务，同时满足环境保护的要求。虽然我国现行的法律均规定“污水处理厂运营主体”对出水水质负责，但城镇污水处理厂受到行政处罚的很大一部分原因，是由于进水水质超标导致污水处理主体排放不达标。在行政执法实践中，常见普遍简单地适用现行规定对污水处理主体进行了处罚，而作为“罪魁祸首”的排污主体却没有受到相应的处罚。这种明显的“背锅”事件，引发了较多法律适用中的争议甚至诉讼。◎ 根据《环境行政处罚办法》规定，生态环境部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。据此，生态环境监管执法人员普遍使用瞬时采样的方法来检测污水处理主体的出水水质是否达标。但是，◎ 《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）则规定取样频率为至少2小时一次，取24小时混合样，排放限值是基于24小时混合样的日均值。值得一提的是，去年年初生态环境部发布“关于征求《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918-2002）修改单（征求意见稿）意见的函”，做出了如下修改：对于COD、氨氮、总氮、总磷等污染物项目，其日均排放浓度超过规定或者一次监测排放浓度超过规定，均为超标。虽然如此，但面对「修改后的标准将既有日均最高允许排放浓度，也有一次监测最高允许排放浓度」的问题，在实践中围绕执法标准及行政责任认定的争议仍不断出现，以致出现大量的诉讼纠纷。3）城镇污水处理特许经营项目所涉纠纷的责任性质认定不明针对污水处理特许经营纠纷，虽然《管理办法》规定了协商、调解、行政复议和行政诉讼的争议解决方式。但是，特许经营协议因其特殊性，内容不仅包含特许经营授予及收回、行政审批、许可等特定的行政合同条款，还包含体现为平等主体之间权利义务关系的民事条款。众所周知，行政合同归属于行政诉讼，而民事合同归属于民事诉讼。这就导致二者在举证责任分配、适用法律等方面存在较大差异。因此，在实践中围绕特许经营产生的纠纷和诉讼较多，“类案不同判”的情况比比皆是。以污水处理项目运营为例，虽然现行法律中规定了对污水处理运行过程的监管部门是水务主管部门和生态环境部门，但在执法实践中，经常出现“城管插足”、“多头管理”的问题。◎ 比如在相关案例中，某市城管局就曾对污水处理厂作出过行政处罚，理由是城管局作为县级以上人民政府行政执法主管部门有权对城镇排水及污水处理监督管理。但是，根据《条例》的规定，对污水处理运行过程的监管部门没有城管部门。这种监管部门重叠、监管权限冲突的局面，不仅加大了监管成本，容易导致监管冲突，还会加剧污水处理厂经营困难。现行法律对污水处理项目绩效评价制度的启动条件和启动时间缺乏明确的规定，使得作为特许经营权授予方的政府有了极大的裁量空间。◎ 比如，有些地方就规定在特许经营期届满时进行绩效评价，而绩效评价制度的目的是对污水处理项目的运行效率进行评估，检验运营者对特许经营协议的履行情况，促进其对城镇污水治理的贡献。不难看出，在终期进行评估失去了绩效评价制度原本的意义。众所周知，《管理办法》仅规定污水处理特许经营项目的发起部门和相关部门作为评价主体。但是，政府同时作为规制主体和评价主体，很难做到真正的客观公正。虽然该办法同时规定了将社会公众意见作为绩效评价的重要内容，但仅对此进行了简单的提及，缺乏实践操作性。污水处理项目的绩效评价制度不是简单的数据收集，而是应该在绩效评价信息中找到污水处理项目运行期间存在的法律问题和运营风险，进而加以有效应对和解决以提高污水处理项目的运营效率。但是在实践中，污水处理项目的绩效评价结果更多的是作为政府核拨污水处理费的依据，而对在绩效评价中发现的问题如何解决却没有相应规定。虽然将污水处理费界定为经营性收费，但仍规定了由政府定价，从而使得污水处理费形式上为“双轨制”，实质上仍为“单轨制”。“单轨制”缺乏对经营者的激励机制，削弱了城镇污水处理行业的市场活力，不利于城镇污水治理工作的推进。我国目前的大部分地区的污水处理费征收标准远不能涵盖污水处理项目的运营和建设的全部成本。这就导致在“单轨制”模式下，污水处理主体往往需要通过政府的补贴才能达到收支平衡或者盈利的状态。